可持续发展与中国能源法制建设【伟德国际】

摘取 要：中国能源及能源法制建设正在回头一条可持续发展之路，中国能源发展的客观现实，拒绝提高能源结构、充份开发利用能源特别是在是新能源和可再生能源。然而，在能源的开发利用中却不存在着得失安稳的客观事实。如何使能源的发展具备可持续性，促成能源获得合理的开发利用，中国能源法制建设必需奠定可持续发展原则，创建系统而完善的法制，着力于能源结构的合理与多元、能源技术的创意和维护、能源安全的风险应付、能源市场的必要介入与调节。　　关键词：可持续发展；能源开发；法制建设 　　 　　Abstract：China’s energy and energy legal construction are advancing along the road of sustainable development. The reality of China’s energy development requires the optimization of energy structure，exploitation and utilization of energy，especially the new and renewable energy. However，both advantages and disadvantage exist in the exploitation and utilization. To reasonably exploit and utilize the energy，China must persist in sustainable development principle and establish relevantly mature legal system that focuses on reasonable energy structure，protection and innovation of energy technology，risk resolution of energy safety，and proper adjustment and intervention of energy market. 　　Key words：sustainable development；energy development；legal system construction 　　　一、可持续发展：中国能源发展及能源法制之路 　　 　　1992年6月，在巴西开会的“联合国环境与发展会议”上，183个国家的政府首脑签订了五个构建和秉持可持续发展的国际文件，其中《21世纪议程》已沦为可持续发展的行动纲领。

但是，《21世纪议程》未必要对能源的用于明确提出具体的义务拒绝，而只是在交通通信部分的文本中提到必须更加有效地更加环保地用于能源(录：《21世纪议程》第7.5段建议“在人类居住于的地方增进可持续性能源和交通系统”。)。

为了填补这种缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持续发展世界峰会在南非约翰内斯堡通过了《联合国可持续发展世界峰会实行计划》(又称《约翰内斯堡实行计划》)，该实行计划规定了《21世纪议程》遗漏的能源建议，将能源政策作为可持续发展议程中的核心部分，各国表示同意采行联合行动“以充份促进人们取得可信廉价能源服务的机会以及构建在2015年前使贫困人口增加一半的目标”。为此，各国完全一致赞成以下六项优先性建议：①“强化用于可信、廉价、经济上不切实际、社会上可拒绝接受且有害环境的能源服务和资源”。这就拒绝加快研究氢燃料电池技术，普遍用于风能和太阳能，或在山区建设适合的小水电设施。要超过这样的目标，各国必需“强化地区和国家合作，还包括通过能力建设、财政和技术援助反对各国的希望”。

②“更进一步用于现代生物技术”。此项目否认将现存的农业或林业废料用于能源财富的机会，使生物质利用商业化，并在农村地区加以用于。③“反对改向用于较洁净的液态和气态燃料，这种用于被视作更为有害环境，社会上可拒绝接受且成本效率较高”。④“为了构建第一个建议目标，制订国家能源政策和管理框架，以协助建构能源部门所需的经济、社会和体制条件”。

⑤“强化国际和区域合作”以便构建上述目标并再度“特别注意农村和偏远地区”。⑥“集中力量帮助和促成贫困人口取得上文所述的能源系统”(录：《约翰内斯堡实行计划》第8(a)(b)(c)(d)(e)(f)段，参看澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、美]理查德·L·奥汀格主编的《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方、王圣礼译为，法律出版社2005年版，“原著序言Ι”第10-11页。)。

《约翰内斯堡可持续发展宣言》及《约翰内斯堡实行计划》为世界各国的能源发展及法制建设说明了方向：应当坚决可持续发展原则，防止功利性的短期经济目标；应当实施能源与环境、生态和经济发展互为协商的政策；应当利用经济和技术资源用于新能源和可再生能源(如太阳能、风能、氢能等)。　　1994年我国制订了《中国21世纪议程》，对社会和经济的可持续发展以及资源的合理利用与维护确认了总的指导思想、发展模式和明确行动纲领。但是，《中国21世纪议程》只是规定对开发利用清洁能源在税收、信贷和价格方面给与优惠(录：《中国21世纪议程》在2.16段(d)项规定：对环境污染管理、开发利用清洁能源、废物综合利用和大自然维护等社会公益性项目，在税收、信贷和价格等方面给以适当的优惠。)，这种规定没能全面和具体地奠定能源发展的战略地位。

然而，这种不清晰的状态迅速就获得了矫正，中国的能源发展必需回头可持续发展之路，这主要基于中国社会的经济发展背景和可持续发展的要义：一是中国经济自2003年转入新一轮高速快速增长周期以来，再度遭遇了能源瓶颈的容许。2005年，在政府宏观调控起到下，能源紧绷的局面略为以求减轻，但能源缺口仍然不存在。二是按照中国目前的发展速度，到2010年，中国石油需求量预计将超过3.5亿吨，其中50%左右必须进口。到2020年，中国石油需求量预计将为5亿吨，其中60%必须进口。

未来中国石油对海外资源的过度倚赖和国际市场很大的不可预测性，将给中国经济安全性和可持续发展带给威胁。三是可持续发展对能源的拒绝。无论是经济的发展还是社会的发展，都要以一定的自然资源和生态环境作为前提和条件。

如果其发展是以消耗浪费资源和大自然生态环境的毁坏为代价，实质上是以壮烈牺牲他人利益和后代人的利益而求出部分人的发展，这种发展是不合乎可持续发展理念的。可持续发展“既不是经济发展或社会发展，也不是单指生态之后，而是指以经济—社会—大自然为中心的填充系统，是使人类在不打破资源环境承载能力的条件下，增进经济发展，维持资源可持续利用和提升生活质量”1]。能源是人类赖以生存和发展的不可缺少的物质基础，如果能源的利用方式不合理，就不会毁坏环境和生态甚至威胁人类自身的存活。

因而，可持续发展战略拒绝创建可持续的能源支持系统和对环境友好的能源利用方式。国家“十一五”规划具体了能源的可持续发展方向，着力提升能源效率、提高能源结构、增强能源储备，大力前进可再生能源和新能源的开发利用，以超过为国家总体发展战略服务的目的。“能源战略的显然目标，就是要反对和确保中国社会经济发展目标的顺利实现。

一是反对年均7.5%左右的经济增长速度和人民群众日益增长的能源消费市场需求；二是能源的生产、消费与人口资源环境互为协商；三是提升能源供给的安全性。”2]基于国家发展改革委2007年4月《能源发展“十一五”规划》的规定：十一五期间不应“贯彻落实节约优先、扎根国内、多元发展、保护环境、强化国际互利合作的能源战略，希望构筑平稳、经济、洗手的能源体系，以能源的可持续发展反对我国经济社会可持续发展。

”可见，“十一五”期间能源将依从可持续发展理念而发展，并且与我国经济社会的可持续发展相符。在能源建设方面，其总体决定是：有序发展煤炭；减缓研发石油天然气；在保护环境和作好移民工作的前提下大力研发水电，优化发展火电，前进核电建设；大力发展可再生能源。

此种能源建设的总体决定，必需要有法制的承托和法律的规制。因此，与之相适应的能源法制亦不应“与时俱进”。

　　但是，与能源涉及的法律如《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等均是在“九五”期间制订并实行的，由于当时可持续发展所必须的体制和机制条件尚能不完善，因而，在法的规范和制度上没能反映可持续发展的非常丰富内涵。现阶段，能源法制建设不应合乎能源、经济、社会和环境协调发展的目标，2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》尽管是在这众多背景之下制订的，反映了可持续发展理念，但是由于过分原则而不具备操作性和明确适用性。目前，国家有关部门正在减缓《能源法》的研究和草拟，同时在抓住《石油天然气法》、《国家石油储备管理条例》研究草拟的前期打算，正在修改《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《节约能源用电管理法》等法律法规，这一系列的法律工作将有助全面前进我国能源领域的法制建设。

　　 　　二、利弊并存：能源开发利用的客观现实 　　 　　能源可按比较较为的方法来分类：①一次能源与二次能源；②可再生能源与非可再生能源；③常规能源与新能源；④燃料能源与非燃料能源；⑤清洁能源与非清洁能源3]2-3。人们经常将新能源与可再生能源相提并论，这是因为它是能源领域的新技术，“新的和可再生的”是一个原始的含义，在英文中简写为NRSE(即new and renewable sources of energy)3]25。一般而言，常规能源是指技术上较为成熟期且已被大规模利用的能源，而新能源一般来说指仍未大规模利用、正在大力研究研发的能源。

因而，煤、石油、天然气以及大中型水电被看做常规能源，而太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能以及核能、氢能等则为新能源，其中太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能为可再生能源，氢能是一种二次能源，其他则为一次能源4]。　　能源是人类社会赖以生存和社会变革的最重要物质基础，人类文明的变革实则都和能源的利用息息相关。

现代社会，为了符合人们的生活必须和经济社会发展的拒绝，任何一个国家都被迫推崇能源的开发利用和新能源的探索。在今天，丧失了能源的反对，社会将是无法想象的。然而，能源的开发利用尽管可以为人们带给诸多益处，但是也不会导致诸多弊端特别是在是对环境的伤害。事实上，任何一种能源还包括新能源与可再生能源的开发利用，都会对环境带给一定的负面影响，诸如酸雨污染、土地荒漠化、生物多样性增加、温室效应和全球气候好转等。

　　对化石燃料还包括煤、石油、天然气的铁矿、自燃、消耗等，都会给环境带给伤害。煤的铁矿不会污染水质，其自燃不会排泄大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等危害气体。在石油的开发利用方面，采煤特别是在是进水采煤不会造成地面沉降；采炼中“敲天灯”自燃的废气不会带给一定的环境影响；在储运中的燃爆与外泄可引发相当严重的环境污染；自燃中的二氧化碳比煤略少，氮氧化物与煤相近，主要排放物是二氧化硫。

天然气是一种清洁能源，但也废气一定的氮氧化物(NOx)(录：大气中的NOx完全有一半以上是由人为污染源所产生的。NOx污染主要源于生产、生活中所用于的煤、石油、天然气等化石燃料的自燃，是电力、化学、国防等工业以及锅炉和内燃机等设备所废气气体中的剧毒物质之一。

)，还有用于与传输中甲烷的损失与外泄，其中还有一些氡随之转入室内。水力发电尽管归属于一种可再生能源，但也有可能引起大自然(还包括地表、水文、气候等)、生物(野生动植物)、水体的物理化学性质、社会经济等方面的变化。在新能源与可再生能源方面，生物质燃料在较好的炉灶中自燃更容易分解一氧化碳、烟及有机化合物；风力发电是发展最慢的能源来源之一，但风力发电中用于转动的涡轮不会杀掉候鸟和本地鸟类；太阳能是一种很有效地的能源手段，但太阳能电池在生产中不会产生一些有害物质；在地热利用中，温泉水中会溶有石头中的有害物质，地热发电目前效率不低而且仅限于一些类似地点，其用于也不会道出地下有害物质；而核能虽然具备较为洗手、产生温室气体数量较少以及对生物多样性的影响较为小等优点，但却不存在核辐射的潜在风险以及对核废料处置的忧虑。

高技术能源的研究及生产不会有助气候环境的改进，但由于技术上的局限，尚能无法充分发挥它们的起到，对20亿左右至今仍无法取得可以负担得起现代能源的人们协助不大，忽略，可持续发展的新形式不会拒绝一种经济上不切实际、满足需要、自力更生和有害环境的能源(录：有关能源的利弊两面，可以参看王革华等编著的《能源与可持续发展》，化学工业出版社2005年版，第134-137页；澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、美]理查德·L·奥汀格主编的《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方、王圣礼译为，法律出版社2005年版，第44-51页。)。

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